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顧敏康:社會信用立法必先明確社會信用概念

發布日期:2021-10-21 16:43:06

近日,以“加快信用立法 推進法治進程”為主題的中宏信用沙龍(第三期)信用立法研討會召開。研討會上,湘潭大學信用風險管理學院院長顧敏康,從社會信用概念的角度深度剖析我國的信用立法。

以下是顧敏康發言實錄:

社會信用立法必先明確社會信用概念 

今天的主題是“加快信用立法、推進法治進程”。這說明社會信用體系建設需要法律支撐,才能達到長效。目前地方立法在加快進行,但國家層面的信用立法卻比較遲緩,應加快速度推進。為什么這么說?由于缺乏國家層面的社會信用法,個別地方、個別部門出現了失信信息列入過于寬泛、失信懲戒過罰不相當、不合理、不關聯甚至連帶懲戒等“泛信用化”問題,有違法治精神。


為此,國務院辦公廳《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》(國辦發〔2020〕49號)第六段再次重申:設列嚴重失信主體名單的范圍,嚴格按照《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發〔2016〕33號)規定,限制為嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序、拒不履行法定義務嚴重影響司法機關和行政機關公信力、拒不履行國防義務等嚴重違法失信行為的責任主體。設列嚴重失信主體名單的領域,必須以法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據,任何部門(單位)不得擅自增加或擴展。


當然,國家層面的信用立法也不是一件容易的事情,非常復雜。我曾應邀三次出席國家發展改革委舉辦的“社會信用立法”討論,要討論的問題很多,且在許多問題上尚未達成一致看法,例如(1)如何定義“社會信用”及其內涵外延?(2)如何把握失信與違法、背德之間關系?(3)如何把握失信懲戒與行政管理措施的關系?(4)信用主體應該享有哪些權利?(5)如何劃分社會信用立法的中央事權與對方事權?(6)一般失信行為與嚴重失信行為如何劃分?(7)如何界定信用修復、采取哪些方式?(8)信用服務市場與扶持政策如何創新?(9)失信懲戒與守信激勵之間的關系?(10)如何把握社會信用體系建設方向等等。這些問題需要一一解決,才能把社會信用立法工作做好。


如何定義“社會信用”及其內涵外延 


本次沙龍先重點探討如何定義“社會信用”及其內涵外延。1999年,“設立國家信用管理體系”課題在中國社會科學院世界經濟與政治研究所啟動,提出建立社會信用體系的建議,標志著“社會信用”概念的最早出現。2002年黨的十六大報告提出:整頓和規范市場經濟秩序,健全現代市場經濟的社會信用體系。2003年黨的十六屆三中全會提出:形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度,是建設現代市場體系的必要條件,也是規范市場經濟秩序的治本之策。但是,對什么是社會信用沒有作出界定。


2014年6月,國務院《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020)》(《規劃綱要》)明確提出:社會信用體系是社會主義市場經濟體制和社會治理體制的重要組成部分。它以法律、法規、標準和契約為依據,以健全覆蓋社會成員的信用記錄和信用基礎設施網絡為基礎,以信用信息合規應用和信用服務體系為支撐,以樹立誠信文化理念、弘揚誠信傳統美德為內在要求,以守信激勵和失信約束為獎懲機制,目的是提高全社會的誠信意識和信用水平”。


由此可以看出,社會信用已經突破傳統經濟范疇,擴展到了道德倫理、社會治理的范疇。那么,在社會信用立法中,如何定義“社會信用”及其內涵外延,這是個首要問題。


理解社會信用應該從理解信用開始,方能揭示出兩者的本質區別。中國傳統文化對信用的理解,通常是廣義的,除了經濟學概念,更多地側重于社會學的概念;而西方文化中的信用主要側重經濟學的概念。而兩者存在明顯區別:在經濟學含義中,社會成員或組織的信用關系要受到契約或協議的約束;而在社會學含義中,社會成員或組織的信用關系并非受到契約或協議的約束,而通過道德約束來糾正和規范。


社會信用顯然包含遵守契約或約定,也包含遵守法定義務,但是其調整手段主要是通過法律來約束的。那么,社會信用的概念是什么呢?


作為地方立法典范的《上海市社會信用條例》第二條將社會信用定義為“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織在社會和經濟活動中遵守法定義務或者履行約定義務的狀態?!边@可能是目前比較流行的定義。但是,這個定義顯然與黨的十八大所提出的“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”的精神不一致。也就是說,對社會信用定義時,必然要確定信用主體的范圍,這是非常重要的?!渡虾J猩鐣庞脳l例》等地方立法將信用主體限定為自然人、法人和非法人組織,將政府與司法放入其第六章的社會信用環境建設,回避了對政務誠信和司法公信的規制,顯然值得商榷。


1.政務誠信問題


關于政務誠信的概念有不同的表述,但筆者比較傾向于這樣一種表述:政府及其部門作為公共權力機構或公共權力的代理者信守規則、遵守諾言、實踐契約,同時也是社會組織和民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷,是政府行政行為所產生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反應。[1]


習近平總書記對政務誠信十分關注,明確指出首先是“領導干部要自覺講誠信”。領導干部講誠信了,政府才會講誠信,才會真正搞好營商環境。所以,政務誠信的關鍵是要抓兩手,即加強法治政府、誠信政府建設。事實上,社會信用體系建設的核心就是要抓誠信政府的建設,這是重中之重。公民對政府的信任感是政府合法性的關鍵所在。政府講誠信,就會產生榜樣的力量,就會在治理社會誠信和企業誠信方面更具說服力。從目前一些地方立法看,對政務誠信這個領域缺乏規管、或輕描淡寫的問題比較突出,導致出現“治理者無人治理”的局面。對照習近平總書記的重要講話,政府理應在社會信用的主體范圍內。


2016年,《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》明確指出:要建立健全守信踐諾機制,準確記錄并客觀評價各級人民政府和公務員對職權范圍內行政事項以及行政服務質量承諾、期限承諾和保障承諾的履行情況。各級人民政府在債務融資、政府采購、招標投標等市場交易領域應誠實守信,嚴格履行各項約定義務,為全社會作出表率。


“一個完善的社會信用體系應包括個人信用、企業信用和政府信用三個方面。其中,政府信用在社會信用體系中處于核心地位,起著基礎性、決定性、導向性的作用?!盵2]此外,加強政府信用建設,是提升我國國際競爭力的需要,即塑造“信用中國”的形象?!罢庞脙r值在一定程度上的代表了一個國家的綜合信用能力”。


當然,如何在社會信用立法中規定政務誠信內容,也是可以進一步探討的。例如,我們可以根據學者的建議,從以下六個方面入手:一是加強社會信用的法制化管理;二是加快地方政府職能轉變,使全能政府變為有限政府和責任政府,使政府及其行政人員對公眾負責;三是建立科學的地方政府績效評價體系,引導地方政府樹立正確的績效觀;四是完善對地方政府的行政監督機制;五是健全行政責任追究制度;六是實施政務公開和陽光行政,提高信息透明度。[3]


2.司法公信問題


所謂司法公信力,是指司法權憑借自身的信用而獲得公眾信任的程度,這是一種具有信用與信任雙重維度,既能夠引起普遍服從又能夠引起普遍尊重的公共性力量。[4]


黨和國家十分關注司法公信問題。首先,習近平總書記指出了司法公信的問題所在:“當前,司法領域存在的主要問題是,司法不公、司法公信力不高問題十分突出,一些司法人員作風不正、辦案不廉,辦金錢案、關系案、人情案,‘吃了原告吃被告’,等等。司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全”。


其次,習近平總書記指明了提升司法公信的路徑,那就是“要堅持以推動社會主義司法制度自我完善和發展為方向,以解決群眾反映強烈的突出執法司法問題為重點,進一步深化司法改革,努力建設公正高效權威的社會主義司法制度,不斷提升執法司法公信力”。習近平總書記強調“堅持以提高司法公信力為根本尺度”, 要讓司法真正發揮維護社會公平正義最后一道防線的作用。


當然,要全面深化司法體制改革,提高司法公信力就必須堅持客觀標準。習近平總書記尤其強調要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義,決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益”。因為“這些年來,群眾對司法不公的意見比較集中,司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機制不合理有關”。


為此,習近平總書記強調要“進一步優化司法權力運行,完善司法體制和工作機制,深化信息化和人工智能等現代科技手段運用,形成更多可復制可推廣的經驗做法,推動司法質量、司法效率和司法公信力全面提升”。習近平總書記關于司法公信的重要講話清楚表明,司法機關也應該在社會信用的主體范圍之內。


從目前文獻看,司法公信必須解決以下幾方面問題:(1)少數案件辦案程序不合法,妨礙了程序公正;(2)司法機關不能依法獨立地行使審判權,妨礙了實體公正;(3)司法腐敗是影響司法公信力的內部因素;(4)司法公開程度不夠,留下許多暗箱操作的空間。因此,在司法公信建設方面要擺正幾個關系:(1)要正確處理實體公正與程序公正的關系;(2)要正確處理司法公正與司法效率的關系;(3)要正確處理法律效果與社會效果的關系;(4)要正確處理堅持司法公開與保守司法秘密的關系;(5)要正確處理依法獨立審判與依法接受監督的關系;(6)要正確處理提升司法公信與培育司法自信的關系。


在社會信用立法中如何原則規定司法公信問題,也是值得進一步探討的問題。目前至少可以從以下幾個方面入手:一是司法活動公開的規定。司法活動公開是司法公信的重要表現,要對文書上網、庭審公開、網絡直播等工作作出明確規定,凡是能公開的司法活動都要對社會公開,提高司法的能見度、透明度、可信度。[5]二是“要讓公民有序參與司法、監督司法、信任司法”。三是要規制案件請托現象嚴重,息訴服判率低,涉訴信訪高居不下,生效裁判履行率低的問題。[6]四是要解決虛假訴訟的問題。五是明確“五個嚴禁”規定。


以上屬于個人意見,歡迎大家批評指正。當然,在今后的研討中,還可以對“社會信用”這個用語是否確切、是否應該用“信用”替代等問題展開進一步討論。


參考文獻:


[1][3][6]周玉蓉:和諧社會背景下的政府信用建設,四川行政學院學報,2007(1):30-33。


[2]范柏乃和張鳴:《政府信用與績效》,知識產權出版社,2012年,第5頁。


[4]沈德詠:“關于公信立院的幾點思考”,《人民法院報》,2009年9月8日第5版。


[5]馬新嵐:《鑄造司法公信》,法律出版社,2014年版,第13頁。



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